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我国政府投资“监督软化”现象探析

内容摘要:经济转型期由于政府投资监督不健全产生了“监督软化”现象,主要表现为监督“缺威”、“缺位”、“滞后”和“低效”等问题。政府投资主体缺位是“监督软化”的首要原因,而渐进的政府投资体制改革则是监督软化的制度环境。因此,伴随我国投资体制改革的深入,需要建立完善的政府投资监督体系,做到监督结构科学合理,监督行为规范高效。
关键词: 经济转型 政府投资 监督软化 监督体系

“修一条高速路,倒下一群干部”,对“政绩工程”和“形象工程”的批评屡见于报端。在经济转型期,如何加强政府投资监督成为我国改革攻坚阶段的热点问题。目前,我国政府投资监督的主要问题是缺乏完整的监督体系和监督制度,已有的政府投资监督具有分散性、临时性和不全面性的缺陷,产生了“监督软化”现象。
一、政府投资“监督软化”的表现
“监督软化”有绝对软化和相对软化两种形式。相对软化是指因某些监督主体的放松而导致政府投资监督疏漏或缺位;绝对软化则是指相对政府投资体制改革而言,政府投资监督职能未能相应调整而显得被动、不适应和不到位。我国政府投资的“监督软化”两种情况兼而有之,集中表现在以下几个方面。
第一、政府投资“监督缺威”
我国政府投资监督还没有专门的法律依据,仅仅依据部门法或部门规章对政府投资进行监督。《预算法》、《审计法》、《公路法》等部门法都间接赋予了有关行政管理部门政府投资监督的权力,但是这种间接的法律授权对监督职能没有细化和具体化,造成了监督职能的不清晰,导致“重复监督”或“监督缺位”并存。同时,依据部门规章而实施的政府投资监督,缺乏法律的权威性,而且也增加了协调监督工作的难度。
第二、政府投资“监督缺位”
政府投资项目在建设过程中需要对资金和质量控制的环节很多,而实际上,对政府投资项目的决策、概预算、设计、招投标、施工、监理等环节的监督很不充分,造成了政府投资“监督缺位”。政府投资的行政管理部门和政府投资的具体组织实施单位都应是政府投资的监督对象。由于政府投资项目的组织制度不完善,例如政府投资经营性项目普遍采用项目法人责任制,而对非经营性项目,其组织形式多采用工程建设指挥部、筹建处或基建处等多种形式,这都增加了政府投资监督的复杂性。从实际监督工作来看,对设计变更追加投资,工程、材料计量和质量验收都缺乏有力的监督。
第三、政府投资“监督滞后”
政府投资监督滞后给带来了严重的经济和社会后果,其原因在于对政府投资缺少全过程和全方位的监督。目前,立法监督和社会监督的力量相对薄弱;审计部门注重事后监督,而事前事中监督不足;项目稽察多属专项监督,而日常监督缺失。我国已有的政府投资监督大都是出于部门对政府投资宏观管理职能的延伸,没有形成合理的监督结构,初次监督和再监督混淆不清,监督仅注重与本部门有关的环节,由此造成了部分监督缺位或滞后。
第四、政府投资“监督低效”
在现行体制下,发改、财政、审计以及行业主管部门都拥有对政府投资项目的监督职能,但是具体监督职能界定得不够明确,实施中出现业务交叉;并且部门之间没有建立有效的信息沟通机制,致使重复监督比较突出,降低了监督效率。政府投资监督需要有财务会计、项目管理和工程建设方面的专业知识,监督工作的专业性较强,传统的监督管理方法已经很难适应。政府投资监督方法的单一和监督行为的不规范,都造成了监督效能低下。
二、政府投资“监督软化”的原因
在理论上,预算软约束理论强调了融资体制对投资预算突破的影响,提出了应建立多元化监督系统的建议。由于政府投资多层次的委托代理关系,委托代理理论认为强化政府投资监督是改变信息不对称而做出的制度安排。我国政府投资“监督软化”与经济体制转型密切相关,是经济转型的内生产物。
第一、政府投资主体“缺位”是加强政府投资监督的首要原因

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