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焦作经验对我国财政改革的启示

摘 要:1998年以来,焦作财政恪守“公共权力属于人民,公共财政服务人民”的工作理念,以“科学发展、精细管理民主理财”为基本目标建设地方特色财政,取得了理性实践和制度创新的综合成效。焦作财政被业内人士誉为中国地方公共财政改革的标杆和样本。首先对焦作做法做了由浅入深的介绍,然后从实际出发提出了焦作经验对我国公共财政改革的启示。
  关键词: 财政改革;公开透明;参与式预算

  1 焦作财政改革概述
  焦作是一个以传统重工业为经济支柱的中型城市。1997年,国家下令关停重污染的“五小”企业,对地方企业税收依赖很强的焦作财政也开始捉襟见肘。1998年,随着全国性的经济结构调整进入高潮,围绕地方财政的种种矛盾在焦作变得十分尖锐。政府的财力分散在各个部门,部门小金库越变越多,腐败频发,农民上访不断,社会安定受损。正是这些矛盾的尖锐化,促使焦作走上了长达12年的财政改革。
  焦作的财政改革可以分为三个时期。第一,1998年-2001年为改革高潮期,期间以建账监管、会计委派、部门预算、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革为主要内容,从源头上治理当时普遍存在的会计信息失真、资金体外循环的问题,维护了社会稳定与改革发展的大局。第二,2002年-2006年为改革巩固期,主要针对先前推出的改革,在实践中不断验证、扬长避短补充完善。同时,针对新的问题,又陆续推出村财乡监、乡财县管、项目评审、债务预算等一系列改革措施,不断推进加深当地公共财政改革的发展。第三,2007年至今,为改革的新时期,重点围绕基本公共服务均等化和“科学、民主、绩效”管理的公共财政改革目标,在执政理念、民众参与、绩效管理等方面有新的突破,推出了“政府公务仓”,社会性别预算、社区公共卫生等创新性举措。由此,焦作公共财政改革的发展迈向了一个新的历史起点。
  2 焦作财政改革中的创新
  2.1 内外统一的综合预算
  (1)会计委派制。
  1998年,为消除会计人员归单位所有的弊端,解决当时账外账问题,焦作市委市政府决定在市直部门实行会计集中管理、统一委派的“会计委派制”。会计委派制在市直行政事业单位率先实施,取消了所有行政事业单位的会计和银行账户,设立14个会计工作站,管理263个行政事业单位的全部会计业务。选派的78名会计担任了原来600多名会计的工作,工作效率不降反升。如今焦作行程了市、县、乡、村“四个层次”和村账乡监、乡财统管、集中委派、分户委派、财务总监制“五种形式”的会计网络管理体系。会计委派为后期改革奠定了坚实的基础。
  (2)综合预案。
  综合预算是焦作前期财政综合改革的结果。2001年3月,从深化“收支两条线”改革入手,取消全部收入过渡户,所有预算外资金统一纳入“非税专户”进行管理,将非税收入管理融入部门预算。同年6月,以国库管理制度改革为保障,成立财政支出管理中心,对国库资金、财政专户资金和财政内部资金实行统一核算,统一拨付。2003年,发挥政府采购制度改革对预算编制促进作用,建立政府采购机构,把财政支出预算细化到具体项目,并逐步推进政府采购预算与部门预算同步布置、同步上报、同步审核、同时汇总、同步批复、同步执行的“六同步”管理模式。 2.2 功能化的分权管理
  (1)“四权分离”内部制衡。
  “四权分离”是指预算的编制、执行、监督、绩效评价分离操作。现在,焦作市财政已设立了预算编制局、预算执行局和预算监督局,绩效评价的工作也在积极筹备展开之中。在预算编制中,复试预算、社会听证等工作由编制局及各业务科室负责;在预算执行中,直接支付、授权支付、政府采购、内部监督紧密联系,分别由预算执行机构、国库科和会计委派中心等承担。与此同时,预算监督局和审计部门对预算编制、执行机构实施监督。最后,焦作的绩效管理主要是针对项目资金。财政项目资金评审中心对包括预算内、外资金建设项目和政府性融资建设项目进行评审,之后还会由复审中介和相关专家对评审进行复审。


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