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探讨以税制绿化和碳税开启新一轮中国环境税制改革

[摘要]税制绿化和开征碳税,从根本上说,是中国自身追求可持续发展的必然选择。为了以“后发优势”加快转变发展方式,贯彻科学发展观,碳税是重要的经济手段之一。中国的税制绿化和新一轮环境税制改革,需要碳税这一引擎。对其利弊权衡和推出时机的选择,需要有明智的全局观念和动态把握。至于碳税的具体形式,主要是技术性问题,可以有多种选择,但应力求通过合理设计,减少其出台阻力,降低操作成本。
  [关键词]税制绿化
  碳税
  环境税制改革
  [中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2011)04-0020-03
  
  贯彻可持续发展方略客观要求税制“绿化”。中国开征碳税,从根本上说,并非基于应对国外压力,而是中国自身发展的必然选择。借碳税开征之机,我们可以调整现有的税制结构,加快税制绿化,开启新一轮的环境税制改革。
  
  一、控制二氧化碳排放量
  
  符合中国自身发展的长远利益
  从本质上说,气候问题终归还是发展问题。各国发展历程中,倒u型的“环境库兹涅茨曲线”无论在理论总结上,还是在实证考查中都是成立的。不过,我们完全可以、也非常有必要利用后发优势,采取合理措施,缩短倒u曲线的上升区间的长度和幅度,推动经济发展方式转变,尽早到达对生态环境“友善”的较高阶段。应该说具有较高峰值的环境库兹涅茨曲线不是发展的最优选择,也决非发展的必然选择。相反,通过一系列制度、政策手段优化,可使曲线变得较为平缓,其转折点也有可能提前。环境库兹涅茨曲线的弧度越小,拐点到达的时间越早,社会经济发展的总效益和人类社会的实际福祉水平就会越高。在控制二氧化碳排放方面,发展中国家的正确处理,既有利于自身,也将造福于全人类。
  我们一方面要清楚地认识到,不切实际地减排二氧化碳,会阻碍经济发展;另一方面,我们又亟需积极地制定适宜中国国情的相关政策和制度,在力求实现新型工业化的经济发展中,及早实现经济增长与应对气候变化有效举措的并行不悖。总之,合理控制二氧化碳排放量,符合中国转变发展方式的战略取向和自身可持续发展的长远利益。
  
  二、税制的绿化和碳税,
  
  可以开启新一轮的中国环境税制改革
  1.税收是政府应对气候变化相关经济手段中的重要组成部分。在环境资源政策体系中,改变过去较多依赖行政手段的情况,大力推进经济手段的使用,是市场经济中的必要导向,已逐渐成为各方的共识。税收当然不是万能的,我们不能期望依靠税收手段解决所有问题,因为它不能代替行政手段、法律手段,也不能取代价格、排放权交易等其他经济手段,但是,税收确实是政府可以选择的一种较好的、属于经济手段重要组成部分的调节工具。首先,税收手段符合效率原则。它可以避免行政手段“一刀切”的作法,通过对经济当事人的经济刺激把外部效应内部化,提高资源配置效率,以追求社会效益的最优;它依托法律又具有较灵活的应对机制和细化特点,可以有效率地贯彻立法精神,弥补法律手段的不足。其次,税收手段通过财政收入征集,可延伸财政资金使用,形成两条并行渠道,促进社会公平程度的提高。再次,只要设计得当,税收政策可以较好地发挥纠正市场失灵的作用,用以实现政府应对气候变化的调控目标。
  2.国外实践已证明了碳税的有效性。欧盟一些国家征收碳税的效果表明,碳税是一个有效的环境经济政策工具,可以起到减少污染物排放以及CO2排放、提高能源效率的作用。开征碳税国家的生物燃料使用范同大幅扩展,而化石燃料的使用则明显减少,使得这些国家的能源供给结构显著优化,碳税开征带来了这些国家温室气体排放量的降低。以瑞典为例,1990年至2006年期间,瑞典温室气体的总排放量下降了9%,而同期GDP却增长了44%。有研究表明,如果税率保持在1 990年的水平,瑞典二氧化碳的排放量将比现在高出20%。
  3.中国新一轮税制改革需要碳税这一引擎。我国启动全面税制改革迄今已有15年的时间,这期间我国已经积极稳妥地推进了包括消费税、企业所得税、增值税在内的多项单税种改革。为贯彻科学发展观,我们需要建设资源节约型、环境友好型社会,发展低碳经济和循环经济,因而税收制度体系需要高强度绿化。同时,能源价格的提高是大势所趋,其中税收占总价格的比例也应有所提高。在此背景下,可以借碳税的开征,对整体税制结构启动“绿化”为导向的优化调整,加快环境税体系建设。欧盟一些国家在引入碳税时,大都遵循了宏观税收强度中性原则,即在开征碳税的同时,降低其他税种(社会保障税和个人所得税)的税负,从而保持宏观税负水平不变。这样做,实质是通过税收结构的优化达到了“双重红利”的效果:一方面,增强了税制在环境保护方面的效应,更加“绿化”;另一方面,减少了其他税收负担,降低了征税的福利成本,这种“双重红利”会大大减少改革阻力,保证改革的顺利进行。应该看到,各国在开征碳税时的经济社会背景是不同的,也有各自的政策目的。基于国情优化税制的结果是,开征新税并没有对GDP增长产生明显负面作用,从长期来看则是更好地促进了经济增长。中国下一轮的税制改革在“绿化”为主题的环境税制建设方面,可以把碳税作为此番改革的引擎,促成通盘的合理配套连动。
  4.碳税的利弊权衡和其推出时机的选择,需要有全局观念并动态把握。有一种担忧是碳税的开征会影响中国产业的国际竞争力,并对GDP产生负面影响,尤其是在目前全球金融危机的大背景下更不宜开征。从欧盟国家的实践结果看,实施环境税制改革、开征碳税是可以实现环境保护和经济增长并行的。从我们所做的模拟分析看,短期内由于征收碳税导致生产成本提高,部分企业将会采取减少生产的措施,静态地看失业压力会有所增加。但随着时间的推移,碳税对经济总量的不利影响将逐步减弱,最终形成正向拉动。从中长期考量,碳税的开征肯定会对经济的长期稳定增长和发展方式转变起到促进作用。当然,我国推出碳税的时机,亟需着眼全局合理把握:在经济明显下滑的阶段,显然不宜出台;到了经济企稳向好又未进入显著通货膨胀的区间内,则是较好时机。还有一种担忧是怕企业将碳税负担向百姓转嫁,这种说法貌似考虑百姓利益,其实落入了“似是而非”的情形:凡是流转税(间接税)都存在着或多或少转嫁的可能性,但企业间的竞争可以减少转嫁,一定程度转嫁之后升高的产品价位,亦会促使消费者节约使用资源、能源;政府调控的要领,其实不是“防止企业将负担向百姓转嫁”,而是维护企业公平竞争的规则和环境,并酌情提高对低保人群的补助标准。
  
  三、碳税的具体形式只是技术问题,可以有多种选择
  
  从理论上来说,碳税是针对CO2排放量征收的,但从各国实践情况来看,碳税则一般是对煤、石油、天然气等化石燃料按其含碳量设计税率征收的,实践结果与理论设想的偏差不大。从本质上讲,碳税就是通过增加税负来提高含碳的化石能源的价格,以促进能效的提高和资源的节约使用,相对减少温室气体的排放。从碳税的形式看,各个国家的情况也各不相同,有的作为独立税种,更多的作为早已存在的能源税或消费税的税目形式出现。
  就中国而言,目前讨论中提出的主要备选方案有三:一是新开征环境保护税,碳税作为其中的一个税目引入;二是比照我国的燃油税改革,在消费税中引入碳税;三是将碳税纳入资源税中,按照含碳量不同设定不同的税率。笔者认为,相比开征与否,碳税的具体形式只是技术问题,决不是核心和基本问题。上述三个方案思路各有特色,可以结合已有的消费税、资源税改革进度,由财税部门在设计时统筹考虑,最后通过决策程序定夺。相比而言,碳税的目的更倾向于对企业、个人消费行为的调节,与资源税应包含的提高回采率、促进资源开发企业公平竞争等目的,差异比较明显,故我们认为,应首先在前两个方案中考虑做出选择。资源税改革则最好另外设计。
  
  四、通过碳税的合理设计,
  
  减少出台阻力、降低操作成本
  除了前面提到的保持宏观税负稳定外,在碳税的设计方面还应重点强调以下几点,以减少出台阻力、降低操作成本:
  1.设计优惠税率。应根据经济社会发展的需要,对能源密集型行业给予一定程度的减税,以适当考虑这些产业的生存能力和国际竞争力。同时,对积极进行二氧化碳减排并达到一定标准的企业,给予减免税优惠。这是各国通用的作法,为了保持国际竞争力,发达国家的碳税往往实行差别税率,对工业、农业等受碳税影响较大的部门适用低税率,而对家庭和服务业则征收较高的正常税率(可配之以低收入家庭补贴)。
  2.以低税率启动,之后逐步提高税率水平。在碳税开征之初应设定较低的税率,之后再酌情逐步提高税率,同时采取税收改革预报制度,让公众知晓税率是会逐步提高的。这既减少了最初开征时的阻力,考虑了纳税人的承受能力,也有效地引导纳税人改变其行为。不难想象,如果税率一步到位,公众特别是企业可能难以承受,如果一直维持较低的税率水平,时间一长人们会因达不到“阈值”(刺激临界点)而忘掉这部分税收,把其内化于价格中而“无关痛痒”,不利于发挥税收的节能减排激励效果。采用预报制度逐步提高税率水平,即可以给企业一个缓冲期和调整期,同时又产生不断引导企业积极改进工艺、提高能效水平的长期环保行为。
  3.控制碳税的征管成本。好的环境税收政策,不论其在制度设计上多么完善,都需要征收管理的可行性和可操作性,否则会失去其实际意义并最终遭到放弃。降低碳税征管成本的要领,包括使征税点尽可能接近燃料生产环节和进口环节,以方便税收征集和控制;按CO2算排放量简明、划一征收,降低税务机关的行政成本;设计较低的一般税率水平,差别税率尽可能具有行业性,而不是对单个公司的优惠等等。
  4.考虑低收入家庭的承受能力。碳税开征后,应针对低收入家庭的税负增加情况,在已有的“低保”体系运行中,适当调高财政补贴标准,以维系和促进社会稳定。



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