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论美国《公平贸易汇率改革法案》的法律缺陷问题

摘要:美国众议院2010年9月高票通过了《公平贸易汇率改革法案》,该法案最引人注目的特点在于将汇率政策贸易化,即将“汇率根本性低估”视为“出口补贴”的贸易措施。在国际法框架下,该法案存在如下缺陷:汇率政策贸易化不符合《IMF协定》与《WTO协定》有关管辖权限的分工;美国无权单方面认定它国汇率是否根本性低估;汇率根本性低估不具有SCM协定所规定的“财政资助”与“专向性”特征,因而不构成出口补贴。中国应坚持汇率主权在我的原则,多方化解美国汇率压力,在必要时可提交WTO争端解决机构。
  关键词:汇率改革法案;汇率政策;反补贴
  中图分类号:DF961 文献标识码:A 文章编号:1006-1894(2011)02-0025-11
  
  2002年以来,中美围绕人民币汇率问题从政治经济、法律层面展开激烈争论,考验双方政治智慧与法律技巧。2010年9月29日美国众议院以348对79高票通过的“Currency Reform for Fair Trade Act”(《公平贸易汇率改革法案》,编号H.R.2378,以下简称“汇率改革法案”)尤为引人注目。这是因为之前针对人民币汇率的提案尽管花样繁多,但经过众议院立法表决程序且以高票通过的仅此“汇率改革法案”。该法案特别之处在于将汇率低估与出口补贴挂钩,从而使汇率政策贸易化,通过单边贸易措施威胁它国的汇率主权。虽然该法案真正成为法律尚需时日,但其动向应引起我们的高度重视。笔者在分析“汇率改革法案”的主要内容及其特点的基础上,重点讨论该法案在国际法框架下的法律缺陷,并就中国如何应对提出相应建议。
  
  一、“汇率改革法案”的主要内容及其特点
  
  (一)“汇率改革法案”的主要内容
  “汇率改革法案”实际上是试图对美国1930年关税法(Tariff Act of 1930)进行修订,使之能够在特定条件下把“汇率低估”行为视为出口补贴,进而对相关国家输美商品征收反补贴关税。根据该法案的规定,若向美国出口商品的国家的货币与美元之间的汇率存在本法案所定义的“根本性低估”,则该汇率可被视为一种出口补贴,美国可以采取反补贴措施;根本性低估的汇率与依据本法案推算的该国均衡真实有效汇率之间的差额则为授予利益,构成补贴程度或数额。
  根据“汇率改革法案”第2节(c)款的规定,如果存在下列情况,则可判断一国货币系“汇率根本性低估”(fundamentally undervalued currency):(1)该国政府在18个月的部分期间或全部期间内长时间、大规模干预一个或多个外汇市场;(2)相对于均衡真实有效汇率(equilibrium real effective exchange)而言,其汇率被至少低估5%;(3)在18个月内,该国经常项目拥有大量而持续的盈余;(4)在18个月内,该国政府所拥有的外国储备超过:(i)政府在未来12个月内需要偿付的所有到期债务总和;(ii)以M2作为标准衡量,该国货币供应的20%;(iii)该国前4个月的进口总额。
  对于上述(2)中均衡真实有效汇率的测定,“汇率改革法案”以递进的形式列举了两种方法:(1)根据国际货币基金组织(IMF)汇率问题咨询部门(Consultative Group on Exchange Rate Issues,CGRE)提供的方法计算出的结果,或这一结果的适当简单平均值;(2)如果该方法不适用,则运用普遍适用的经济学和计量经济学的技术方法来测量汇率水平。
  
  (二)“汇率改革法案”的特点
  1、“汇率改革法案”将汇率政策贸易化 所谓汇率政策贸易化,指的是将某种汇率政策视为贸易措施,并以贸易救济措施予以应对。表面上看,“汇率改革法案”重点是规定认定一国汇率根本性低估的标准,理当属于金融汇率方面的法案,但其实质却恰恰是将汇率根本性低估视为一项贸易措施(即出口补贴行为),并以反补贴这种贸易救济措施予以应对。“汇率改革法案”这种对待汇率政策的模式反映出美国试图通过贸易措施影响它国汇率政策。众所周知,关于汇率政策问题,在国际层面主要是由IMF管辖;在美国国内一直由财政部(Department of The Treasury,DOT)主管。1988年以来,美国国会授权财政部每半年出具一份有关贸易对象是否“操纵汇率”来获取竞争优势的报告。“汇率改革法案”则从两个方面进行了修订:一是规定汇率根本性低估构成补贴措施,可以征收反补贴税;二是认定汇率根本性低估的主管机关为美国商务部(DOc)。这种将非贸易政策的经济金融政策与贸易措施挂钩的方式是美国传统。例如对知识产权保护问题,在国际上已有世界知识产权组织(WIPO),有《巴黎公约》和《伯尔尼公约》等国际知识产权保护条约的情况下,美国却通过其国内特殊301条款立法,将知识产权保护政策贸易化。美国发现,将知识产权保护与贸易措施联系后,贸易伙伴在美国贸易制裁措施的威胁下纷纷提高知识产权保护水平,乃至在乌拉圭回合中愿意就《与贸易有关的知识产权协定》达成协议,将知识产权保护纳入到多边贸易体系之中。美国将汇率政策与反补贴贸易措施联系在一起,确实会有相当大的威慑力,这种动向是我们必须引起高度重视的。
  2、“汇率改革法案”的针对性较强 尽管“汇率改革法案”并没有指明针对中国,但若以“汇率改革法案”中决定“汇率根本性低估”的标准来衡量,很可能得出人民币汇率根本性低估的结论。这是因为:(1)中国“三位一体”的人民币汇率机制(即外汇指定银行进行外汇交易、外汇汇率由中央银行指定、央行随时入市买卖)很容易被认定为长时间、大规模对外汇市场进行干预。(2)中国长期以来经常项目都存在巨额贸易盈余,近10年来,中国经常项目持续大规模盈余:2001年174亿美元、2002年354亿美元、2003年458亿美元、2004年685亿美元、2005年1608亿美元、2006年2 352亿美元、2007年3718亿美元、2008年4261亿美元、2009年2971亿美元、2010年第一季度536亿美元。(3)中国外汇储备超过2.6万亿美元,居世界第一位。截至2010年6月末,外债余额为5138.10亿美元;最近5年的数据显示,中国连续4个月的进口总值都低于1万亿美元,都远低于外汇储备。美国众议院在“汇率改革法案”通过后毫不隐晦地宣称:这是一个针对中国输美产品的反补贴法案,目的在于通过法律手段对中国施压促使人民币加速升值。
  


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